線上政府：網(wǎng)絡社會治理的公權力體系公共管理

來源：超達科技 發(fā)布時間：2018-02-24瀏覽：3178次

線上政府：網(wǎng)絡社會治理的公權力體系公共管理

　隨著信息技術的迅猛發(fā)展與數(shù)字技術的指數(shù)型革新，我們正在經歷一個互聯(lián)網(wǎng)熱潮方興未艾，大數(shù)據(jù)浪潮洶涌而來的快速變革時代。一方面，我們享受著網(wǎng)絡與技術帶來的跨越時空的便捷、秒速運轉的效率和海量更新的知識;另一方面，我們也無法擺脫在網(wǎng)絡世界中遭受惡意攻擊的擔憂、晦暗權力的裹挾和無所遁形的恐懼。在網(wǎng)絡社會已成為重要社會形態(tài)，線上生活已占據(jù)人們生活主流的今天，有鑒于此，本文嘗試將網(wǎng)絡社會納入政府治理的宏觀框架，討論線上生活存在的公共難題，提出線上政府的構建設想，分析線上政府的治理機制，致力于實現(xiàn)網(wǎng)絡社會的法治化治理。

　　一、網(wǎng)絡社會特征及其治理困境

　　自20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)引入中國至今，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展使中國社會留下了互聯(lián)網(wǎng)時代的深刻烙印，不止于此，一個以網(wǎng)絡應用為基本特征、與傳統(tǒng)社會既分離又關聯(lián)的中國網(wǎng)絡社會正在形成。網(wǎng)絡社會吸引了許多中外研究者的探究目光，對網(wǎng)絡社會的認識和研究也經歷了從基于物理設備架構的網(wǎng)絡空間到作為一個新的社會形態(tài)的網(wǎng)絡社會的發(fā)展過程。技術架構的網(wǎng)絡空間為網(wǎng)絡社會提供了新的互動路徑和運行邏輯，而新的社會形態(tài)又為網(wǎng)絡社會注入了意識形態(tài)和文化氛圍，使網(wǎng)絡社會融合了網(wǎng)絡技術與傳統(tǒng)社會特征的同時，還產生著奇妙的組織反應，演變出更為復雜和深刻的社會特性，體現(xiàn)為流動性、隱匿性、共態(tài)性和公共性的社會特征。

　　流動性意味著網(wǎng)絡社會在信息流動、關系流動、人員流動和資本流動的速度和廣度上都超越了傳統(tǒng)社會。鮑曼曾將當代社會的特征總結為“流動的現(xiàn)代性”，[1]網(wǎng)絡社會的發(fā)展無疑從空間拓展和技術提升上為社會的流動性提供了助力?？ㄋ固卦诜治鼍W(wǎng)絡社會中提出了“流動空間(space of flows)”的概念，[2]網(wǎng)絡社會中一切事物都圍繞信息、資本、技術的流動而建立起關系結構，網(wǎng)絡空間通過網(wǎng)絡節(jié)點和核心之間的流動實現(xiàn)其信息化、社會化，并與其它空間發(fā)生著動態(tài)的權力關系和資本關系。網(wǎng)絡節(jié)點之間快速的信息交換與關系流動還使得傳統(tǒng)的權威中心難以牢固確立，使網(wǎng)絡社會呈現(xiàn)出無中心、扁平化的特點，權威可以隨時建立，流動性又能將其隨時擊破，網(wǎng)絡社會呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)社會更為復雜的運行模式。

　　隱匿性既表明網(wǎng)絡社會的運行機制處于“黑箱”之中，也喻示著網(wǎng)絡社會的權力運行法則遁于無形。網(wǎng)絡社會中信息、資本、關系的流動背后依賴的是算法的推動，算法本身的技術壁壘以及產權保護使得推動網(wǎng)絡社會運行的算法難以透明，且隨著社會復雜性的提升算法也變得越來越復雜。復雜算法的存在使網(wǎng)絡社會成為一個“黑箱”，“雖然我們可以獲得黑箱的輸入和輸出信息，卻無法弄清楚輸入數(shù)據(jù)如何變?yōu)檩敵鰯?shù)據(jù)”。[3]在這個黑箱之中，突破了傳統(tǒng)基于信息控制的管理體系中對權力的配置和約束，實現(xiàn)了權力的隱身。在符號化、流動化和意義建構的網(wǎng)絡空間之中，存在權力主客體交換的隨機性，權力的客體可能意識不到權力關系的存在，權力就能在認知以外和無意識的層面上實現(xiàn)，完成自身的隱身。[4]而在這個過程中，價值觀、特權就被隱藏在了算法的編碼規(guī)則之中。

　　共態(tài)性意指網(wǎng)絡社會是虛擬社會與現(xiàn)實社會的混合形態(tài)，虛擬空間與現(xiàn)實社會密切融合，形成了既互相獨立又相互影響的高度結合的共生存在方式。[5]對于網(wǎng)絡社會的屬性，既有人認為網(wǎng)絡社會應是純粹的虛擬社會，因而不需要政府的監(jiān)管和法律的保護;也有人認為網(wǎng)絡社會就是現(xiàn)實社會的延伸，需像現(xiàn)實社會一樣加以事無巨細的管理。事實上，網(wǎng)絡社會既具備了與現(xiàn)實社會不同的虛擬性特點，又無時無刻與現(xiàn)實社會產生著高度關聯(lián)。一項線上行動的完成，線下環(huán)節(jié)往往是其不可缺少的一環(huán)，在網(wǎng)絡上發(fā)表言論的是現(xiàn)實中真實的個體，網(wǎng)絡交易的最終完成倚賴線下的貨物流動……離開了線下的真實社會，資本、技術、人員就成為空話，網(wǎng)絡社會便會失去其存在的意義。也正因為如此，網(wǎng)絡社會與現(xiàn)實社會之間的互動關系，在網(wǎng)絡治理中變得尤為重要。

　　公共性意味著網(wǎng)絡社會在傳統(tǒng)的社會公共領域之外，培育出了一個新的公共領域。哈貝馬斯筆下的公共領域是介于公權領域和私人領域的中間地帶，“在這個領域中作為私人的人們來到一起，他們在理性辯論的基礎上就普遍利益問題達成共識，從而對國家活動進行民主的控制”。[6]網(wǎng)絡社會改變了傳統(tǒng)的信息傳播和交流模式，強化了網(wǎng)絡媒介的公共性，在削弱精英對輿論的主導地位的同時為普通民眾的交往與互動提供了全新領域。[7]網(wǎng)絡公共領域的形成使網(wǎng)絡社會具有了政治空間、公民社會的部分特征，在為民眾提供大規(guī)模討論場域的同時挑戰(zhàn)著政府的治理能力及其單方治理的合法性。

　　網(wǎng)絡社會的流動性為人們的社會交往和生活改造提供了便利，公共性為意見的自由表達和群體的力量集結提供了通道，網(wǎng)絡社會迅速成為人們生活交往的重要場域。截至2016年底，中國“.CN”域名注冊保有量超過2000萬，居全球國家域名首位;中國網(wǎng)民規(guī)模達7.31億，人均每天上網(wǎng)時間達4小時。[8]在線上生活成為我們引以為豪的時代標志的同時，不能忽略的是網(wǎng)絡社會的隱匿性還潛藏著對社會公平尺度的價值拷問，共態(tài)性也隱喻著網(wǎng)絡社會與現(xiàn)實社會的碰撞磨合，網(wǎng)絡社會的運行中出現(xiàn)了許多公共危機與治理困境，制約著網(wǎng)絡社會的有序運行和良性發(fā)展。

　　公民與網(wǎng)民的身份錯位。網(wǎng)絡社會的共態(tài)性體現(xiàn)了網(wǎng)絡社會虛擬與現(xiàn)實結合的特性，網(wǎng)絡社會中的虛擬身份——網(wǎng)民在現(xiàn)實社會中對應著實體身份——公民。但網(wǎng)民與公民的身份并非是一一對應的，一個公民在互聯(lián)網(wǎng)中可能衍生出多個網(wǎng)民身份，而由公民化作的網(wǎng)民在言論、行為上能夠展現(xiàn)出同公民本人言行的巨大差異，甚至表現(xiàn)出多重人格。正是由于公民與網(wǎng)民在身份上的非對稱性，網(wǎng)民在網(wǎng)絡社會中對言論的真實性和行為的合法性意識較為薄弱，同時公安機關對網(wǎng)絡謠言、網(wǎng)絡犯罪等違法行為存在難以追蹤、取證并落實到公民身份的懲處上等問題，以致網(wǎng)絡謠言、網(wǎng)絡犯罪近年來呈高發(fā)增長趨勢。

　　地域與網(wǎng)域的對接失調。網(wǎng)絡空間作為在信息技術基礎上創(chuàng)設出來的虛擬空間，具有空間上的無限性，當治理活動從網(wǎng)絡社會延續(xù)到現(xiàn)實社會時，網(wǎng)域的無限性同傳統(tǒng)的基于地緣的屬地管理之間就出現(xiàn)了對接上的困難，導致網(wǎng)絡上的治理問題無法準確與現(xiàn)實社會中的轄區(qū)對應解決。地域與網(wǎng)域的對接失調在打擊網(wǎng)絡違法犯罪行為的過程中尤其突出，違法犯罪行為發(fā)生地與違法犯罪行為結果地相分離是網(wǎng)絡違法行為的顯著特征，違法犯罪行為發(fā)生地、結果地與違法犯罪活動藉由的網(wǎng)絡平臺往往分處幾個不同的管轄地域，公共部門尚未對此形成規(guī)范的職責分擔機制和部門間協(xié)調機制，導致一方面網(wǎng)絡違法案件大量積壓在網(wǎng)絡平臺公司的注冊地，使當?shù)毓膊块T不堪重負;另一方面同一轄區(qū)公共部門間的聯(lián)動也因改革進程、案件處理能力的不對等而出現(xiàn)協(xié)調困難。

　　線上與線下的管理失序。網(wǎng)絡社會創(chuàng)造出了許多傳統(tǒng)社會未曾出現(xiàn)過的交往場景和互動方式，同時也對傳統(tǒng)社會已有的交往場景和互動方式進行了拓展和延伸。我國目前對于線下生活已形成一套全面而系統(tǒng)的管理模式，但這樣的管理模式在線上生活中可能會遭遇不適，一方面線下的管理模式可能無法應對線上新創(chuàng)設的場景和互動方式，另一方面對同樣的管理場景也可能難以實現(xiàn)線下與線上的一致性管理。例如傳統(tǒng)保障社會安全的技術手段更多針對的是防范暴力的襲擊，而線上的網(wǎng)絡安全則聚焦于防止數(shù)據(jù)的攻擊，對于網(wǎng)絡安全的全新內涵，線下的安全保障體系自然出現(xiàn)適用性上的障礙;又例如線上經濟活動是對線下經濟活動的拓展和延伸，商品的買賣和利潤的獲取都應繳納相應稅款，但由于場景和交易方式的變化，線上經濟活動的稅收問題仍然亟待解決，出現(xiàn)線上與線下的管理失序。

　　公域與私域的分野消弭。網(wǎng)絡社會不僅將“公”與“私”融入同一場域之中，也使公域與私域在技術進步與交往便利之下不斷侵入對方邊界，網(wǎng)絡社會中公域與私域的界限漸漸消失。隨著信息技術的不斷進步和大數(shù)據(jù)分析能力的不斷提升，網(wǎng)絡社會中的個人變得越來越透明，公權力對個人隱私的窺探、采集和分析將會成為難以阻止的可能;而網(wǎng)絡社會的包容性又使個人參與公共事務、引導社會輿論、成為意見領袖變得越來越容易，私事公化的情形常有發(fā)生。網(wǎng)絡社會中公域與私域的界限將日漸模糊以致消弭，對公域秩序的沖擊和私域隱私的侵犯將成為新的問題。

　　網(wǎng)絡社會作為新的社會空間，并非獨立運行于網(wǎng)絡的虛擬世界，而是與現(xiàn)實生活產生著千絲萬縷的聯(lián)系，深刻的改變著社會權力結構與交往關系。正因為如此，公共部門有責任對網(wǎng)絡社會的運行秩序加以管理，對網(wǎng)絡社會中出現(xiàn)的公共危機加以化解。在線下管理體制與線上生活實際存在諸多沖突的情況下，如何構建適應于網(wǎng)絡社會的治理體系，實現(xiàn)線上生活與線下生活的完美銜接，推動網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會和諧一致發(fā)展，是現(xiàn)代政府需要探索和解決的問題。

　　二、線上政府的內涵：從線下治理到線上治理

　　自互聯(lián)網(wǎng)在中國蓬勃發(fā)展以來，我國政府也順應時代潮流，積極涉足互聯(lián)網(wǎng)在政府管理服務中的應用領域，先后經歷了網(wǎng)上政府信息公開、電子政務以及網(wǎng)絡政府發(fā)展階段。從對政府政策文件、辦事規(guī)章、數(shù)據(jù)圖表等信息在網(wǎng)絡上的簡單發(fā)布，到開通網(wǎng)絡行政辦事通道、建立網(wǎng)絡政民互動平臺的電子政務建設，再到全面建設電子化的網(wǎng)絡政府，通過信息技術與網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)政府部門的資源共享與流程優(yōu)化，提升社會公眾對政府事務的參與性和政府回應性。從政府在網(wǎng)絡領域的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)政府與互聯(lián)網(wǎng)的關系，仍然局限于政府利用信息技術和網(wǎng)絡媒介改善傳統(tǒng)社會治理的治理框架之內，并沒有突破傳統(tǒng)社會事務和政府治理的格局。而隨著網(wǎng)絡社會新的場景和互動關系的出現(xiàn)，網(wǎng)絡社會呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)社會更為復雜的治理局面，產生了全新的治理需求。在此情形下，政府治理的改革與創(chuàng)新不應囿于對網(wǎng)絡技術和網(wǎng)絡媒介的應用范圍，而應當將治理視域延伸至網(wǎng)絡社會，規(guī)范網(wǎng)絡社會公共秩序、化解網(wǎng)絡社會公共危機，構建完善的網(wǎng)絡社會治理體系。

　　線上政府就是為應對網(wǎng)絡社會治理而提出的全新政府概念。所謂線上政府，是指政府構建基于網(wǎng)絡社會需求、政府職能面向網(wǎng)絡社會治理、政府轄區(qū)輻射網(wǎng)絡社會空間，以工作對象的跨區(qū)域性、工作內容的網(wǎng)絡相關性、工作方式的信息技術依賴性為特征的，從事線上活動管理、維護網(wǎng)絡社會運行秩序的政府架構。目前，我國對網(wǎng)絡信息監(jiān)管、網(wǎng)絡犯罪治理、網(wǎng)絡經濟活動等雖然積極介入治理并陸續(xù)出臺了一系列法律法規(guī)，但總體上網(wǎng)絡治理仍然處于治理手段較為被動、治理范圍點狀分布、治理效力嚴重不足的狀態(tài)。線上政府正是致力于改變這種治理現(xiàn)狀上的不足，全面、系統(tǒng)的建立網(wǎng)絡社會法治化治理體系。為了正確理解線上政府的內涵，應著重注意以下幾點：

　　(一)線上政府是一個基于“線上-線下”二元分析框架而產生的分析概念，并非意味著在傳統(tǒng)政府之外重建一個新的政府

　　正如互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展已使網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會并駕齊驅、線上生活與線下生活缺一不可，“線上”與“線下”的分野日漸清晰，矛盾日益凸顯，分類而治的需求日益增加，“線上-線下”成為符合時代背景、利于問題解決的二元分析框架。線上政府與線下政府，便是基于政府治理對象、工作領域、服務內容的不同，而形成的二元分析概念。我們對服務國家公民、治理傳統(tǒng)社會的線下政府(即傳統(tǒng)政府)已然熟知，對于面向網(wǎng)絡空間、治理網(wǎng)絡社會的線上政府，則可以進行類比推及。首先，線上政府同線下政府一樣，是實體的政府，而非虛擬的政府。盡管線上政府的治理對象是網(wǎng)絡虛擬身份——網(wǎng)民，工作領域是網(wǎng)絡虛擬空間，但這并非意味著線上政府是虛擬的政府，網(wǎng)絡中產生的關系、交易甚至犯罪，其結果都能夠映射到現(xiàn)實社會之中，并產生著實際的影響。因此線上政府不能僅僅虛擬化于網(wǎng)絡空間維系網(wǎng)絡虛擬關系，而是應實體存在于現(xiàn)實社會中，維系網(wǎng)絡虛擬秩序的同時對網(wǎng)絡活動的現(xiàn)實化結果加以有效治理。其次，線上政府與線下政府是統(tǒng)一的政府，而非割裂的政府。一方面，線上政府與線下政府的統(tǒng)一性體現(xiàn)在網(wǎng)絡治理中線上與線下的聯(lián)動性上，線下環(huán)節(jié)是網(wǎng)絡治理中不可或缺、不可割裂的環(huán)節(jié)。另一方面，統(tǒng)一性還體現(xiàn)為建構線上政府，并非要在傳統(tǒng)政府之外重建一個新的政府。線上政府與線下政府的分野體現(xiàn)在分析方法的二元性、政府職能和治理領域的不同上，它們既可以是同一政府的不同部門，也可以是同一部門的不同職能分工。

　　(二)線上政府并非傳統(tǒng)政府的網(wǎng)絡化形態(tài)，而是對政府治理領域的網(wǎng)絡化延伸

　　線上政府建構的目的，一方面并非等同于電子政府、網(wǎng)絡政府等藉由信息技術和網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)傳統(tǒng)政府服務的網(wǎng)絡化、便捷化的概念內涵，另一方面也并不意味著將傳統(tǒng)政府的組織職能在網(wǎng)絡上一一映射，構建傳統(tǒng)政府的網(wǎng)絡化形態(tài)。線上政府是對政府治理領域朝向網(wǎng)絡社會的延伸，著重于維護網(wǎng)絡社會本身的運行秩序，解決由于網(wǎng)絡社會的存在而衍生出的與線下生活截然不同的新問題，并對線上、線下同時存在的問題進行協(xié)調一致的解決。目前我國網(wǎng)絡社會的輿論秩序建構、交易安全保障、網(wǎng)絡產權保護、網(wǎng)絡違法行為打擊等都還處于缺乏系統(tǒng)性法律制度的探索階段，線上政府正是作用于發(fā)現(xiàn)線上問題、探尋解決方案、進行有益嘗試、推動立法進程的各個環(huán)節(jié)，防止線上生活的政府缺位和法律失效。

　　(三)線上政府的構建愿景，是建立線上-線下的縱向秩序協(xié)調機制，發(fā)展有中國特色的橫向網(wǎng)絡治理機制

　　從縱向上看，網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會并行發(fā)展，時刻產生著千絲萬縷的聯(lián)系。網(wǎng)絡社會既產生自現(xiàn)實社會活動在網(wǎng)絡空間上的映射，也在網(wǎng)絡空間的獨特性下進行著社會關系的重組和再生產;網(wǎng)絡社會既部分遵從傳統(tǒng)社會的運行規(guī)則，又在技術優(yōu)勢和空間無限性下創(chuàng)設出許多新的規(guī)則。網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會顯然無法形成一一對應的映射關系，也就意味著網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會的上下對接無法通過順其自然方式銜接流暢。因此線上政府的使命之一，便是建立起線上-線下的縱向秩序協(xié)調機制，使線下活動的線上應用在遵循傳統(tǒng)社會規(guī)則的同時具備網(wǎng)絡的靈活性，使線上活動的線下環(huán)節(jié)在展現(xiàn)網(wǎng)絡特性的同時符合傳統(tǒng)社會的運行規(guī)則。要建立線上-線下的縱向秩序協(xié)調機制，不僅需要線上政府內部部門之間、線上政府與線下政府之間的協(xié)調與銜接，還需要國家、市場與社會之間的合作與聯(lián)動，共同協(xié)力使網(wǎng)絡社會的發(fā)展不受傳統(tǒng)社會的掣肘，傳統(tǒng)社會的秩序不因網(wǎng)絡社會而擾亂。

　　從橫向上看，網(wǎng)絡社會是網(wǎng)絡空間中培育出的全新的社會體系，網(wǎng)絡社會有著創(chuàng)設全新互動關系、培育全新政治社會化路徑的巨大潛力，但其流動性和隱匿性也意味著網(wǎng)絡中的政治社會化過程易受其他勢力的裹挾。在網(wǎng)絡社會的扁平化特征使其無法依賴縱向的層級制管理體制的情形下，如何適應當前網(wǎng)絡社會分化的客觀情境，發(fā)展出有中國特色的橫向網(wǎng)絡治理機制，就顯得尤為重要。網(wǎng)絡治理機制的“中國特色”體現(xiàn)在網(wǎng)絡社會的議程設置要符合國家體制的議事框架，網(wǎng)絡社會的規(guī)則制定要符合國家的憲法精神，網(wǎng)絡社會的發(fā)展程度要立足于中國社會的現(xiàn)實情境，進而利用網(wǎng)絡社會的多中心、扁平化特征，實行網(wǎng)絡社會的橫向治理、分類治理，并在治理機制上體現(xiàn)公平價值與民主價值(見表1)。

　　三、線上政府的構建：特征與職能

　　(一)線上政府的特征初探

　　構建線上政府，需厘清線上政府的組織結構、控制機制、管理方式以及職能劃分等內容，其建構依據(jù)一方面來源于網(wǎng)絡社會的流動性、隱匿性、共態(tài)性與公共性特征，線上政府的建構應適應網(wǎng)絡社會的特征并善于解決網(wǎng)絡社會的治理困境;另一方面來源于對線下政府的類比推及，從線下生活與線上生活的異同推演線上政府應對線下政府進行的借鑒與創(chuàng)新。表1展示了線上政府與線下政府的特征對比，梳理了線上政府在管理對象、組織結構、控制機制、管理方式等方面的特征，刻畫了線上政府的雛形。

　　由表1可以看出，在作用范圍上，線下政府面對的是現(xiàn)實空間中的傳統(tǒng)社會，而線上政府針對的是建立在網(wǎng)絡空間之上的網(wǎng)絡社會。

　　在面向個體上，線下政府的管理對象是個人與身份一一對應的公民，而線上政府面對的則是以ID和賬號為身份標簽的網(wǎng)民，網(wǎng)民身份虛擬、流動性強、可控性低，與公民形成多對一的身份對應關系，成為線上治理復雜性的成因以及治理難點。

　　在管理結構上，傳統(tǒng)社會政府管理采取的是基于不同政府層級組織之間的“條塊關系”而進行的條條、塊塊、條塊結合的管理模式，矩陣式的條塊管理在治理現(xiàn)實中也存在著諸如行政效率低下、條塊分割、等級隸屬關系強化等弊端。而網(wǎng)絡社會的治理關系遠比傳統(tǒng)社會復雜，其技術特性和多中心特點使網(wǎng)絡中任意兩方都能夠實現(xiàn)連接，呈現(xiàn)出復雜的網(wǎng)絡狀關系結構。因此對于網(wǎng)絡社會的管理，無法將其囿于條塊的框架之中，而應該實行與網(wǎng)絡社會特征相一致的網(wǎng)絡管理結構，形成多中心引導、多主體參與、多領域互動的管理結構。

　　在組織架構上，線下政府沿用經典科層制組織形式，在組織結構上呈現(xiàn)縱向層級化特征，與我國從中央到地方的層次治理特征相吻合。相比傳統(tǒng)社會，網(wǎng)絡社會本身即呈現(xiàn)出扁平化的社會結構，以促進信息在網(wǎng)絡社會中的快速流動。因此，線上政府應采取扁平化的組織架構，降低層級結構帶來的重疊性、冗余性的弊端，加快網(wǎng)絡管理信息流速率，提高網(wǎng)絡行政效率。

　　在職能邊界上，線下政府歷來實行從中央到地方、劃地而治的屬地管理。與傳統(tǒng)社會地域的有限性不同，網(wǎng)絡社會空間上呈現(xiàn)出無邊界特點，無法像地域的劃分一樣規(guī)劃網(wǎng)域的邊界。因而線上政府應順應網(wǎng)絡社會特征，采取基于網(wǎng)域的區(qū)域管理模式，其中包括平臺管理和分層管理。平臺管理是對網(wǎng)絡平臺進行分類管理的管理模式，盡管網(wǎng)絡空間難以為界，但網(wǎng)絡中的社交平臺、電子商務交易平臺、即時通訊平臺等網(wǎng)絡平臺則具備相對封閉性和行業(yè)類別特性，依據(jù)平臺類別對網(wǎng)絡平臺進行分類管理，能夠抓住網(wǎng)絡社會的矛盾中心，實現(xiàn)網(wǎng)絡社區(qū)、網(wǎng)絡市場的有效治理。分層管理是依據(jù)網(wǎng)絡層次結構而進行的分類管理模式，正如互聯(lián)網(wǎng)的全球性聯(lián)通是建立在七層通信協(xié)議的架構之上，網(wǎng)絡社會也產生了物理、應用與意識形態(tài)的層次之分，有學者提出對互聯(lián)網(wǎng)進行基于結構層面、功能層面、意識層面的分層治理，[9]以層為界制定相適應的治理策略，能夠實現(xiàn)網(wǎng)絡社會的精準治理。

　　在控制機制上，傳統(tǒng)政府在社會治理中具有絕對的權威，是絕大多數(shù)社會規(guī)則的制定者和裁決者，在傳統(tǒng)社會治理中具有單一權威中心的地位。但是在網(wǎng)絡社會中，網(wǎng)絡生活被分割為一個個不同的網(wǎng)絡平臺，每個網(wǎng)絡平臺都會制定自己的管理規(guī)則，擁有對平臺成員活動進行規(guī)制和裁決的權威，平臺成員除了要遵守政府的規(guī)章之余，要在平臺中進行活動還需服從網(wǎng)絡平臺的管理規(guī)定。因而在網(wǎng)絡社會中線上政府并非單一的權威中心，在政府之外各個網(wǎng)絡平臺也成為分布在網(wǎng)絡社會中的大大小小的權威中心。這不僅意味著線上政府進行網(wǎng)絡治理可以通過對網(wǎng)絡平臺的規(guī)制來實現(xiàn)網(wǎng)絡的總體性治理，還意味著以網(wǎng)絡平臺為代表的權威中心可以成為網(wǎng)絡政府治理的輔助和補充。

　　在治理的法治原則上，硬法代表能夠依靠國家強制力保證實施的法律規(guī)范，而軟法是指一定人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或認可的非典型意義上的法。[10]我國傳統(tǒng)社會法律體系經過長久的實踐與發(fā)展，對社會生活的方方面面加以完善的法律約束，形成了以硬法為主、軟法為輔的法治模式，硬法之治目前仍占據(jù)著社會治理的主流方式。相比之下，網(wǎng)絡空間的法治體系尚未建成，目前應用于網(wǎng)絡治理的硬法體系也僅囊括了網(wǎng)絡安全法律體系、網(wǎng)絡言論規(guī)范體系和網(wǎng)絡信息保護體系，[11]網(wǎng)絡社會的流動性、公共性使其可以更加依賴軟法之治?；ヂ?lián)網(wǎng)為成員的參與、協(xié)商提供了跨越時空的便利性，為網(wǎng)絡社區(qū)、網(wǎng)絡平臺、網(wǎng)絡行業(yè)協(xié)會的成長提供了豐沃的土壤，這些網(wǎng)絡社區(qū)、平臺、行業(yè)協(xié)會已經具備了準公共性的特征，行業(yè)自治能夠規(guī)范相當規(guī)模的網(wǎng)絡社會秩序，成為網(wǎng)絡社會治理的重要組成部分。正因如此，硬法之治與軟法之治的協(xié)同治理應成為線上政府的網(wǎng)絡社會治理法治原則。

　　(二)線上政府的職能劃分

　　政府在網(wǎng)絡社會中應該行使什么樣的職能，是線上政府構建中最為重要的問題。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將政府職能概述為宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、環(huán)境保護，精煉的概括了政府的職能領域。線上政府的職能范圍既形成于上述的政府職能框架之內，又與網(wǎng)絡社會當前面臨的問題密切相關，基于以上兩方面的分析，我們將線上政府的當前職能歸納為網(wǎng)絡安全保障、網(wǎng)絡市場監(jiān)管、網(wǎng)絡公共服務、網(wǎng)絡秩序管理。

　　網(wǎng)絡安全保障。線上政府的網(wǎng)絡安全保障職能體系包含了國家安全、個人隱私安全和網(wǎng)絡交易安全。在信息時代，網(wǎng)絡已經成為國際競爭的主戰(zhàn)場，網(wǎng)絡黑客竊取國家機密、軍事機密的情形不僅出現(xiàn)在科幻劇作中，也真實地存在于現(xiàn)實世界里，在國家層面上抵御外部勢力經由互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡攻擊、信息竊取以及價值滲透和輿論操縱，已成為線上政府維護網(wǎng)絡安全的重大責任和挑戰(zhàn)。此外，大數(shù)據(jù)技術的快速發(fā)展使個人變得越來越透明，人們在網(wǎng)絡生活中也經受著隱私泄露的不安全感，保護公民的個人信息不受非法利用、隱私權不受不法侵害，也是線上政府需行使的職能。同時，隨著網(wǎng)絡金融的普及，線上交易變得越來越頻繁，看得見的資金交易變成了看不見的信息流動，線上政府應在此過程中防止線上資金在交易過程中被攔截、竊取，保護網(wǎng)絡交易安全。習近平曾在國家安全工作座談會上指出，“要筑牢網(wǎng)絡安全防線，提高網(wǎng)絡安全保障水平，強化關鍵信息基礎設施防護，加強網(wǎng)絡安全預警監(jiān)測，確保大數(shù)據(jù)安全”。構建線上政府，實施網(wǎng)絡安全保障，是新時期“總體國家安全觀”對國網(wǎng)絡治理提出的新要求。

　　網(wǎng)絡市場監(jiān)管。據(jù)聯(lián)合國寬帶可持續(xù)發(fā)展委員會發(fā)布的最新報告，2016年中國已成為全球第一大互聯(lián)網(wǎng)市場;[12]同年，全國數(shù)字經濟總量已占據(jù)全國GDP總量的30.61%，[13]數(shù)字經濟成為國民經濟的重要組成部分。在此際遇下，規(guī)范網(wǎng)絡市場秩序，維持網(wǎng)絡市場健康發(fā)展成為新一輪推動經濟增長、助力結構轉型的關鍵。線上政府不僅要對面向消費者的網(wǎng)絡消費者市場進行有效監(jiān)管，同時還應規(guī)范網(wǎng)絡企業(yè)間競爭行為，遏制網(wǎng)絡不正當競爭情況的出現(xiàn)。從目前政府部門發(fā)布的網(wǎng)絡市場監(jiān)管典型案例來看，政府的網(wǎng)絡監(jiān)管內容多集中在網(wǎng)絡虛假宣傳、發(fā)布違法廣告、侵犯他人商標、網(wǎng)絡傳銷和不正當競爭等方面，特別是網(wǎng)絡制假售假活動猖獗。線下政府應整合現(xiàn)有的網(wǎng)絡市場監(jiān)管資源，建立全面、系統(tǒng)的網(wǎng)絡市場監(jiān)管體系，實現(xiàn)凈化網(wǎng)絡市場環(huán)境、維護網(wǎng)絡市場健康發(fā)展的職能目標。

　　網(wǎng)絡公共服務。提供公共服務是現(xiàn)代政府的重要職能，也是政府合法性的重要來源。網(wǎng)絡空間作為新產生的公共領域，易于接納和創(chuàng)設新的公共服務內容和服務形式，網(wǎng)絡社會的政府公共服務大有可為。線上政府的網(wǎng)絡公共服務包括了網(wǎng)絡基礎設施服務、電子政務服務和云計算服務?；ヂ?lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)產業(yè)的快速發(fā)展有賴于網(wǎng)絡基礎設施的建設，網(wǎng)絡基礎設施需求量大、統(tǒng)籌性強、造價高，需要政府部門“集中力量辦大事”，加強網(wǎng)絡互聯(lián)互通、實現(xiàn)三網(wǎng)融合，進而推動網(wǎng)絡經濟健康快速發(fā)展。在電子政務服務方面，線上問政、線上辦事已經被我們所熟知，政府在推動電子政務發(fā)展上已經做了許多有益嘗試，線上政府應進一步打通部門之間的互聯(lián)障礙，實現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)連接、業(yè)務銜接和職能聯(lián)動，利用網(wǎng)絡技術和平臺，使行政辦事“最多跑一次”甚至“一次也不用跑”成為可能;云計算是隨著大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展而產生的新興事物，對于云計算是否應是公共服務、是否應該由政府提供等問題還處于探討探索階段，但云計算的強大計算存儲能力必定可以為公共服務的精準化、有效性提供更多支持，政府購買服務的供給模式也已經走向實踐探索之路，未來云計算必定成為線上政府公共服務的有力支撐。

　　網(wǎng)絡秩序管理。相比其他方面，政府在網(wǎng)絡秩序管理上的行動已經走在了前面，在規(guī)范網(wǎng)絡言論、限制不健康內容傳播等方面已經形成了相對完善的法律體系。但在另一方面，網(wǎng)絡的特性又使網(wǎng)絡社會的不確定性大大增加，網(wǎng)絡媒介降低了公眾進行話題討論、意見匯集的門檻，網(wǎng)絡的缺場交往特征使網(wǎng)絡中信息的真實性和透明性受到質疑，在此情境下出現(xiàn)網(wǎng)絡突發(fā)事件、網(wǎng)絡群體性事件的概率和可控難度都大大增加，成為線上政府網(wǎng)絡秩序管理中面臨的最大問題。因此線上政府進行網(wǎng)絡秩序管理，還需進一步探知網(wǎng)絡突發(fā)事件的演變規(guī)律，加強對網(wǎng)絡虛假言論和煽動行為的打擊，做好網(wǎng)絡群體性事件的疏導，建立社會問題的線上-線下協(xié)調解決機制，維護安全、穩(wěn)定的網(wǎng)絡社會秩序。

　四、線上政府的權力規(guī)制：權責有限與價值正義

　　構建線上政府是順應時代發(fā)展和社會現(xiàn)實需求而提出的政府改革創(chuàng)新，目的在于促使網(wǎng)絡技術更好的服務人們生活、推動經濟發(fā)展。但政府并不是萬能的，政府作為信息時代信息權力的擁有者，同數(shù)據(jù)寡頭一樣可以站在個人權利的對立面;政治行政系統(tǒng)中本身存在的公共困境也有可能在信息技術的運用中被放大和激化。網(wǎng)絡社會的法治化不僅包括了對網(wǎng)絡社會的治理，還應包含對國家行為的控制。因此線上政府的建構過程中，不僅應關注網(wǎng)絡中有哪些問題需要政府介入治理，還應防止政府權力在網(wǎng)絡空間中的失范。

　　防止線上政府的權力過度集中與擴張。芒福德曾將現(xiàn)代技術喻為極權主義的“巨機器”，揭示了現(xiàn)代技術的悲觀一面，但這種悲觀認識并非是杞人憂天。網(wǎng)絡社會和大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展使政府在擁有傳統(tǒng)權力之余還增生了數(shù)據(jù)權力，算法的強大功能及其隱匿性使數(shù)據(jù)權力比傳統(tǒng)權力更加難以控制，數(shù)據(jù)權力的濫用也會造成更加嚴重的社會損失。不僅如此，權力具有自我膨脹的天性，線上政府的構建使政府職責范圍從傳統(tǒng)社會擴大到網(wǎng)絡社會，這無疑增加了政府的權力范圍和實施空間，還導致了行政權力在網(wǎng)絡空間中的擴張，并使權力插上了信息技術的翅膀。因此在線上政府的構建過程中，不僅要關注適應網(wǎng)絡社會治理需要賦予線上政府哪些職能和權力，還應合理規(guī)劃線上政府的權力邊界，防止線上政府組織機構膨脹冗余的同時，遏制行政權力在網(wǎng)絡中藉由信息技術的過度擴張。

　　防止網(wǎng)絡社會的不公?；ヂ?lián)網(wǎng)帶來了信息無差別的流動和世界范圍內的聯(lián)通，知識、經驗、話語等轉化為信息被裝載進網(wǎng)絡的大數(shù)據(jù)庫，很大程度上促進了信息的平等獲取和話語的平等交流，互聯(lián)網(wǎng)一度被寄希望為促進社會公平、縮小貧富差距的有效載體。但近來人們發(fā)現(xiàn)，雖然互聯(lián)網(wǎng)的特性使其更容易實現(xiàn)公平往來，但互聯(lián)網(wǎng)的接入本身就不是平等的，貧困地區(qū)可能會因為享受不到互聯(lián)網(wǎng)帶來的服務和機遇而更加貧窮，信息時代社會貧富差距反而有可能進一步擴大。雖然互聯(lián)網(wǎng)打破了時空限制，但互聯(lián)網(wǎng)在賦予了網(wǎng)絡公民信息權利的同時，又產生了新的數(shù)字“權力場”，數(shù)據(jù)權力的分配依然受限于城鄉(xiāng)、地區(qū)和話語能力之間的分殊。[14]在這種促進公平與帶來不公的雙重可能性之下，線上政府在網(wǎng)絡社會治理中更應該注重公平的尺度，防止在政府治理過程中對權力的運用帶來新的社會不公問題，努力實現(xiàn)網(wǎng)絡政府公共服務的均等化。

　　防止政府權力對公民隱私的侵攏。在大數(shù)據(jù)時代，個人的信息與行為軌跡在大數(shù)據(jù)技術面前可謂完全透明，網(wǎng)絡社會中個人的隱私需要受到法律保護，線上政府應該成為保護網(wǎng)絡公民隱私的行動者和執(zhí)法者。與此同時，政府還可能通過大數(shù)據(jù)技術匯集公民群體的網(wǎng)絡行為軌跡、分析公民群體的行為特征，以此作為政府制定和改進公共政策的參考，使公共服務的精準化成為可能。但在這個過程中，政府對公民隱私的窺探程度難以把握，對群體的行為分析是否會涉及到個人的具體隱私難以明晰，政府是否有權力對公民的個體信息和行為軌跡進行采集分析也還沒有得到法律確認。現(xiàn)在或許已經形成這樣的發(fā)展趨勢：“信息技術在使政府積極擴大其權力作用的領域時，公民卻正積極退回到自己的私人事務中去”。[15]部分國家譬如英國，其立法嚴格限制政府對公民隱私的侵犯，網(wǎng)絡活動以保護公民隱私為第一要務，但這樣的做法也限制了互聯(lián)網(wǎng)的自由發(fā)展，錯失了發(fā)展良機。因此如何做到不顧此失彼，在運用信息技術更好地提供公共服務、促進經濟增長和社會轉型的同時，防止政府權力對公民隱私的過度侵占，是線上政府需要權衡和解決的問題。

　　網(wǎng)絡社會的運行機制紛繁而復雜，網(wǎng)絡生活的互動模式日新月異，網(wǎng)絡治理中的新問題層出不窮，線上政府在探尋網(wǎng)絡社會運行機制、發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡社會治理需求的同時，最重要的是尋找網(wǎng)絡問題的治理辦法，進行治理對策的有益嘗試，推動網(wǎng)絡治理的立法進程。只有在法律將線上政府的權能邊界加以限定、對網(wǎng)絡公民的權利隱私加以保護、對線上與線下的矛盾沖突加以協(xié)調的基礎上，網(wǎng)絡社會才能得到健康高效的長足發(fā)展，成為先進生產力的孕育場所、良性經濟發(fā)展的動力來源和現(xiàn)代公民社會的培育搖籃。

基金項目：浙江大學“大數(shù)據(jù)+政府治理研究”系列成果之一，受中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項基金資助

　　作者：陳國權，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師;孫韶陽(通訊作者)，浙江大學公共管理學院博士研究生，杭州310058

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